Ministerio
de la Presidencia (BOE n. 287 de 30/11/2007)
REAL DECRETO LEGISLATIVO 1/2007, de 16 de noviembre, por
el que se aprueba el texto refundido de la Ley General para la Defensa de los
Consumidores y Usuarios y otras leyes complementarias.
TEXTO
I
Este real decreto legislativo cumple con la
previsión recogida en la disposición final quinta de la Ley 44/2006, de 29 de
diciembre, de mejora de la protección de los consumidores y usuarios, que
habilita al Gobierno para que, en el plazo 12 meses, proceda a refundir en un
único texto la Ley 26/1984, de 19 de julio, General para la Defensa de los
Consumidores y Usuarios y las normas de transposición de las directivas
comunitarias dictadas en materia de protección de los consumidores y usuarios
que inciden en los aspectos regulados en ella, regularizando, aclarando y
armonizando los textos legales que tengan que ser refundidos.
Para la identificación de las normas objeto de
refundición se ha considerado el listado del anexo de la Directiva 98/27/CE del
Parlamento Europeo y del Consejo, de 19 de mayo de 1998, relativa a las
acciones de cesación en materia de protección de los intereses de los
consumidores y usuarios, que identifica las disposiciones comunitarias dictadas
en materia de protección de los consumidores y usuarios, y, en consecuencia,
las normas de transposición respecto de las cuales debe examinarse la
procedencia de su incorporación al texto refundido.
Analizado en anexo de la citada directiva, se
integran en el texto refundido de la Ley General para la Defensa de los
Consumidores y Usuarios y otras leyes complementarias las normas de
transposición de las directivas comunitarias que, dictadas en materia de
protección de los consumidores y usuarios, inciden en los aspectos
contractuales regulados en la Ley 26/1984, de 19 de julio, General para la
Defensa de los Consumidores y Usuarios, y que establecen el régimen jurídico de
determinadas modalidades de contratación con los consumidores, a saber: los
contratos celebrados a distancia y los celebrados fuera de establecimiento
comercial.
La regulación sobre garantías en la venta de bienes
de consumo, constituye transposición de directiva comunitaria que incide en el
ámbito de la garantía regulado por la Ley General para la Defensa de los
Consumidores y Usuarios, procediéndose, igualmente a su refundición.
Asimismo, se incorpora a la refundición la
regulación sobre viajes combinados, por tratarse de una norma de transposición
de directiva comunitaria que se integra en el acervo comunitario de protección
de los consumidores y establece un régimen jurídico específico en la
contratación con consumidores no afectado por las normas estatales sectoriales
sobre turismo.
Además, se incorpora al texto refundido la
regulación sobre la responsabilidad civil por daños causados por productos
defectuosos, norma de transposición de directiva comunitaria que incide en
aspectos esenciales regulados en la Ley General de Defensa de los Consumidores
y Usuarios, y que, como de manera unánime reconoce la doctrina y jurisprudencia
requiere aclarar y armonizar sus respectivas regulaciones, al objeto de
asegurar una adecuada integración entre ellas, superando aparentes antinomias.
Otras normas de transposición de las directivas
comunitarias citadas en el anexo de la Directiva 98/27/CE, sin embargo,
instrumentan regímenes jurídicos muy diversos que regulan ámbitos sectoriales
específicos alejados del núcleo básico de la protección de los consumidores y
usuarios.
Tal es el caso de las leyes que regulan los
servicios de la sociedad de la información y el comercio electrónico, las
normas sobre radiodifusión televisiva y la Ley 29/2006, de 26 de julio, de
garantías y uso racional de los medicamentos y productos sanitarios.
La Ley 7/1995, de 23 de marzo, de crédito al
consumo, aún cuando contiene una regulación específica de los contratos con
consumidores, no se incorpora a la refundición en consideración a su incidencia
específica, también, en el ámbito financiero. Tales circunstancias determinan
que las prescripciones de la Ley de crédito al consumo se completen no sólo con
las reglas generales contenidas en la Ley 26/1984, de 19 de julio, General para
la Defensa de los Consumidores y Usuarios, sino también con aquéllas propias
reguladoras de los servicios financieros, en particular las referidas a las
obligaciones de las entidades de crédito en relación con la información a los
clientes, publicidad y transparencia de las operaciones. Por ello, se considera
que se integra de manera más armónica la regulación sobre crédito al consumo en
este grupo de disposiciones financieras. Coadyuva esta decisión la
incorporación al ordenamiento jurídico interno, mediante Ley 22/2007, de 11 de
julio, sobre comercialización a distancia de servicios financieros destinados a
los consumidores, de la Directiva 2002/65/CE del Parlamento Europeo y del
Consejo, de 23 de septiembre de 2002, relativa a la comercialización a
distancia de servicios financieros destinados a los consumidores, y por la que
se modifican la Directiva 90/619/CEE del Consejo y las Directivas 97/7/CE y
98/27/CE.
El peculiar régimen de constitución de los derechos
de aprovechamiento por turno de bienes inmuebles de uso turístico y el
establecimiento de normas tributarias específicas en la Ley 42/1998, de 15 de
diciembre, que transpuso al ordenamiento jurídico interno la Directiva
94/47/CE, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de octubre de 1994,
desaconseja, asimismo, su inclusión en el texto refundido de la Ley General
para la Defensa de los Consumidores y Usuarios y otras leyes complementarias
dada su indudable incidencia también en los ámbitos registral y fiscal, ajenos
al núcleo básico de protección de los consumidores.
Tampoco es objeto de refundición la Ley 34/1998, de
11 de noviembre, General de Publicidad, ya que su ámbito subjetivo de
aplicación incluye también las relaciones entre empresarios y su contenido está
pendiente de revisión como consecuencia de la aprobación de la Directiva
2005/29/CE, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 11 de mayo de 2005,
relativa a las prácticas comerciales desleales de las empresas con los
consumidores en el mercado interior, que debe ser incorporada a nuestro
ordenamiento jurídico.
Por último, las normas reglamentarias que
transponen directivas dictadas en materia de protección a los consumidores y
usuarios, tales como las relativas a indicación de precios, etiquetado,
presentación y publicidad de productos alimenticios, etcétera, no se incorporan
al texto refundido de la Ley General para la Defensa de los Consumidores y
Usuarios y otras leyes complementarias, toda vez que, como ha declarado el
Consejo de Estado, la delegación legislativa no autoriza a incorporar al texto
refundido disposiciones reglamentarias, ni para degradar el rango de las
disposiciones legales excluyéndolas de la refundición.
En consecuencia, el cumplimiento del mandato
contenido en la disposición final quinta de la Ley 44/2006, de 29 de diciembre,
de mejora de la protección de los consumidores y usuarios, exige incorporar al
texto refundido de la Ley General para la Defensa de los Consumidores y
Usuarios y otras leyes complementarias, la Ley 26/1984, de 19 de julio, General
para la Defensa de los Consumidores y Usuarios, la Ley 26/1991, de 21 de
noviembre, sobre contratos celebrados fuera de los establecimientos mercantiles;
la regulación dictada en materia de protección a los consumidores y usuarios en
la Ley 47/2002, de 19 de diciembre, de reforma de la Ley de Ordenación del
Comercio Minorista, para la transposición al ordenamiento jurídico español de
la Directiva sobre contratos a distancia; la Ley 23/2003, de 10 de julio, de
Garantías en la Venta de Bienes de Consumo, la Ley 22/1994, de 6 de julio, de
responsabilidad civil por los daños causados por productos defectuosos; la Ley
21/1995, de 6 de julio, sobre viajes combinados.
II
El texto refundido de la Ley General para la
Defensa de los Consumidores y Usuarios y otras leyes complementarias se
estructura en cuatro libros.
El libro primero se divide en cinco títulos. El
primero, relativo a las disposiciones generales, incorpora una delimitación del
ámbito de aplicación de la Ley 26/1984, de 19 de julio, General para la Defensa
de los Consumidores y Usuarios y una lista de conceptos reiteradamente
utilizados en ella, asegurando una mayor claridad en la redacción, evitando
repeticiones innecesarias e integrando las lagunas que había identificado la
doctrina. En este título se regulan, asimismo, los derechos de los consumidores
y usuarios y la legislación básica sobre ellos.
El título II de este libro primero contiene la
regulación del derecho de representación, consulta y participación e incorpora
el régimen jurídico básico de las asociaciones de consumidores y usuarios adoptado en la modificación normativa introducida
por la Ley de mejora de la protección de los consumidores y usuarios.
En el título III del libro primero se incorpora la
regulación en materia de cooperación institucional, especialmente relevante en
la protección de los consumidores y usuarios teniendo en cuenta las
competencias en la materia de las comunidades autónomas y de las entidades
locales. Se integra así en un título específico la regulación de la Conferencia
Sectorial de Consumo incorporada en la Ley General para la Defensa de los
Consumidores y Usuarios en la modificación realizada por la Ley de mejora de
los consumidores y usuarios y las disposiciones específicas sobre cooperación
institucional en materia de formación y control de la calidad.
Se fundamentan, en consecuencia, las disposiciones
de este título en el principio de cooperación, en relación con el cual el
Tribunal Constitucional, entre otras en STC 13/2007, FJ 7, viene señalando que
«las técnicas de cooperación y colaboración «son consustanciales a la
estructura compuesta del Estado de las Autonomías» (STC 13/1992, de 6 de
febrero, F.7; y en el mismo sentido SSTC 132/1996, de 22 de julio F.6 y
109/1998, de 21 de mayo, F.14) y que el principio de cooperación «que no
necesita justificarse en preceptos constitucionales o estatutarios concretos»
(STC 141/1993, de 22 de abril, F.6.ñ; y en el mismo sentido STC 194/2004, de 4
de noviembre, F.9) «debe presidir el ejercicio respectivo de competencias
compartidas por el Estado y las comunidades autónomas (STC 13/1988, de 4 de
febrero, F.2; en el mismo sentido, STC 102/1995, de 26 de junio, f. 31) (...)».
La sentencia del Tribunal Constitucional 15/1989,
de 26 de enero de 1989, y el régimen jurídico vigente, atendiendo a las
competencias asumidas por las comunidades autónomas y las entidades locales en
materia de protección de los consumidores y usuarios, ha exigido regularizar y
aclarar muchas de las disposiciones contenidas en la Ley 26/1984, de 19 de
julio, General para la Defensa de los Consumidores y Usuarios, y ahora
incorporadas al libro primero, títulos I y III.
En particular, se circunscriben las obligaciones
impuestas a los medios de comunicación, a la radio y televisión de titularidad
estatal, insertándose tales obligaciones en el ámbito de la potestad de
autoorganización de la Administración General del Estado.
Igualmente, atendiendo a las competencias de las
entidades locales en materia de defensa de los consumidores y usuarios y sin
perjuicio de la participación de la asociación de entidades locales con mayor
implantación en la Conferencia Sectorial de Consumo, conforme previene el artículo
5.8 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las
Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, se
establece expresamente la cooperación institucional entre la Administración
General del Estado y las entidades locales a través de la asociación con mayor
implantación.
El título IV contiene las disposiciones en materia
de procedimiento sancionador e infracciones y sanciones.
El título V, último del libro, articula el acceso a
la justicia de los consumidores y, en particular, incorpora la regulación de
las acciones de cesación frente a las conductas contrarias a la regulación
contenida en el texto refundido de la Ley General para la Defensa de los
Consumidores y Usuarios y otras leyes complementarias y el Sistema Arbitral de
Consumo.
En la regulación del Sistema Arbitral del Consumo
contenida en el capítulo II de este título V, se incorporan las importantes
modificaciones introducidas por la Ley de mejora de la protección de los
consumidores y usuarios, en el régimen jurídico de este eficaz mecanismo de
resolución extrajudicial de conflictos.
Conforme a la regulación adoptada, los pactos de
sumisión al arbitraje se conducen al momento en el que el consumidor puede
evaluar correctamente el alcance de la decisión que, en la mayor parte de los
casos, se ve obligado a adoptar, y que es aquél en el que surge la
controversia. Se eleva con ello la protección del usuario ante fórmulas
arbitrales no siempre lícitas y se garantiza la no renuncia previa a los
derechos reconocidos legalmente. Esta regla se completa con la determinación de
la nulidad de los pactos suscritos contraviniéndola, en aplicación de las
previsiones de la propia Ley General para la Defensa de los Consumidores y
Usuarios sobre la irrenunciabilidad de los derechos reconocidos por la ley al
consumidor. La tipificación de su vulneración, como infracción de consumo, se
deduce claramente del artículo 49, apartado 13 en el que se califica como tal
el incumplimiento de los requisitos, obligaciones o prohibiciones establecidas
en esta Ley y disposiciones que la desarrollen.
Se incorpora al articulado, asimismo, las
precisiones introducidas por la reiterada Ley 44/2006, de 29 de diciembre,
sobre la determinación reglamentaria de los supuestos en que podrá interponerse
reclamación ante la Junta Arbitral Nacional frente a las resoluciones de las
juntas arbitrales territoriales sobre admisión e inadmisión de solicitudes de
arbitraje y el establecimiento, asimismo, en la norma reglamentaria, de los
supuestos en que actuará un árbitro único en la administración del arbitraje de
consumo.
El libro segundo, que regula relaciones jurídicas
privadas, se estructura en cinco títulos. El título I, en el que se contienen
las disposiciones generales de los contratos con los consumidores, siguiendo el
régimen contenido en la Ley 26/1984, de 19 de julio, General para la Defensa de
los Consumidores y Usuarios y estableciendo, conforme a las previsiones de las
normas que se incorporan al texto refundido de la Ley General para la Defensa
de los Consumidores y Usuarios y otras leyes complementarias, el régimen común
del derecho de desistimiento en aquellos contratos en los que se prevé tal
derecho.
Se incorporan en este título las disposiciones
introducidas por la Ley de mejora de la protección de los consumidores, en
materia de contratos con los consumidores.
Esta ley, para evitar la imposición a los
consumidores de obstáculos onerosos o desproporcionados para el ejercicio de
los derechos reconocidos en el contrato y en coherencia con lo previsto en la
Directiva 2005/29/CEE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 11 de mayo de
2005, sobre prácticas comerciales desleales, que prohíbe los obstáculos no
contractuales para el ejercicio de tales derechos, y en tal sentido deberá ser
transpuesta a nuestro ordenamiento jurídico, se prohíben las cláusulas
contractuales que establezcan estas limitaciones y, en particular, la
imposición de plazos de duración excesiva o las limitaciones que excluyan u
obstaculicen el derecho del consumidor a poner fin al contrato.
En los contratos de prestación de servicios o
suministro de bienes de tracto sucesivo o continuado, se han observado
prácticas obstruccionistas al derecho del consumidor a ponerles fin. Para
evitarlas, se introducen reformas para que quede claramente establecido, tanto
en la fase previa de información como en la efectiva formalización contractual,
el procedimiento mediante el cual el consumidor puede ejercitar este derecho y
se asegura que pueda ejercitarlo en la misma forma en que contrató, sin
sanciones o cargas.
Estas reglas se completan con dos previsiones. De un lado, la integración del contrato conforme a la buena fe objetiva, según las reglas de interpretación e integración del Código Civil y las exigencias de la leal competencia. Se refuerza así la posición contractual del consumidor y se establece con claridad en la norma la i